土语记忆 | 中国地价体系与地价管理的提出、探索发展与应用

收拾东西翻出1992年4月24日《中国土地报》刊载的文章《建立健全地价体系 深化土地使用制度改革》。这篇文章由原国家土地管理局地籍管理司鹿心社、向洪宜、岳晓武、廖永林撰写，应该是国内最早系统阐述地价体系、土地估价方法体系、地价管理制度和地价应用的文章，Mark 一下。

建立健全地价体系 深化土地使用制度改革

（国家土地管理局地籍管理司 鹿心社 向洪宜 岳晓武廖永林，原载于1992年4月24日《中国土地报》）

近年来,适应经济体制改革和对外开放的需要,我国土地市场正逐步发育,各级政府、有关部门、单位及个人利用土地搞活经济、发展经济的积极性不断提高,土地流转比较活跃。但由于缺乏地价评估和地价体系,土地使用者和经营者在不同的利益目标驱动下,采用了许多非规范性的有偿使用土地形式和地价评估方法,造成土地价格混乱。这主要表现在多数地区对外出让土地使用权价格大幅度下跌,国有土地收益流失严重;而对内征地、拆迁费用、土地隐形市场价格却日益上涨,土地转让、出租及房屋买卖中的大量土地收益流入单位和个人手中。为迅速制止国有土地收益流失,加强土地市场管理,必须尽快建立健全地价体系,开展地价评估,加强地价管理,以科学评估的土地价格为尺度,调控、引导土地市场,核算土地收益,进一步深化土地使用制度改革,使其对经济

建设和对外开放真正起到促进作用。

一、关于建立健全地价体系问题

众所周知,我国目前一般商品市场主要是通过工商部门的登记管理和物价部门的价格管理,同样,要管理好土地市场,也必须强化土地登记和地价管理。通过完善土地登记制度,对涉及土地出让、转让、出租、抵押的土地权属及地价进行登记,逐步建立健全地价体系,加强地价管理。而要管理好地价必须有一个科学的衡量标准,借鉴国外地价评估与管理的经验,仿照我国物价管理中国家定价、国家指导价和议价的物价体系,吸取我国城市土地估价试点的成功经验,根据我国国情,当前急需建立以基准地价和标定地价为核心的地价体系,实现科学评估、管理地价,合理分配土地收益。

基准地价是按不同的土地级别、不同区域分别评估和测算的商业、工业、住宅等各类用地的平均价格。它主要反映城镇地价总体变化趋势和区域地价水平是国家对地价实行宏观控制、管理和引导土地市场发展的依据,同时也是国家征收士地使用税、参与土地收益分配的标准

标定地价是地方政府对涉及土地使用权出让、转让、出租、抵押的地块评定的具体地块一定使用年限的价格,它是根据基准地价,按土地使用权出让、转让、出租、抵押期限和市场行情、地块大小、形状、容积率、微观区位等条件评估的具体地块在某一时点的价格。它是各级政府制订出让底价、监督调控市场交易价、对土地市场进行微观管理的标准，也是各级政府决定是否行使优先购买权及衡量土地抵押值、计算土地增值额和征收相关土地税费的地价标准。

有了以基准地价和标定地价为核心的低价体系，土地使用者和经营者在宏观上有了控制和管理的依据，在具体、微观的营活动中就可在相当的地价变幅内灵活进行土地交易,获得合理的利润,搞活经济;而中央和地方政府对地价的高低也有了控制尺度和衡量标准,可以通过协调平衡各地准地价。同时，以基准地价为标准对出让底价实行分级审批,以标定地价为尺度对市场交易进行微观审核管理,从而有效地管理土地市场,合理分配土地收益,稳定地开辟和保证来自土地的财源,达到地价管理“宏观控制、微观搞活”的目的。

二、目前进行地价评估的技术路线和方法

由于我国土地市场刚刚发育,市场地价信息少且大多是隐形交易和在不合理条件下形成的,这就使评估很难直接从市场地价信息入手进行。因此,我国的土地估价工作不能完全照搬国外的方法,需要采用一套适合我国国情的评估方法和体系。

为了解决市场地价信息少的问题,一般先从评定土地使用价值入手,把条件基本一致的土地划归为一个等级,在此基础上,抽查不同用途、一定数量的地价信息点代表该级不同用途土地地价。因此,现阶段我国各城镇的基准地价评估都是遵循“土地分等定级为基础,土地收益为核心,土地市场交易价格为参考”的原则进行,将来随着土地市场发育完善,再逐步过渡到用市场地价进行评估。标定地价则根据基准地价按土地使用权出让、转让、出租、抵押期限和地块条件核定。具体方法为:首先根据城镇土地的开发程度、基础设施状况、城镇中心地区的影响程度等因素,按城镇的土地使用价值划分城镇土地等级,然后测算各等级土地上的土地收益(地租)量,采用资本化法将土地收益还原为地价,同时参考市场的地价信息进行修订,得到基准地价;在基准地价基础上,建立地块价格评定标准,编制标定地价评估修订系数表,具体评估时,通过衡量具体地块的各种土地条件,对基准地价修订得到地块的标定地价。

（一）划分城镇土地等级

以马克思级差地租理论和王地区位理论为依据,把城镇之间的差异用“土地等”表示,城镇内部土地的差异用“土地级”表示,这样通过衡量城镇土地的条件优劣和收益高低,建立城镇土地等级体系来揭示城镇土地的质量差异。

对于城镇土地分等,主要考虑城镇区位、城镇集聚规模、城镇基础设施水平,城镇用地产出水平、城镇用地潜力、城镇投入强度等反映城镇土地宏观区位条件和产出水平差异的因素,根据这些因素的差异,划分全国城镇土地等。

对于城镇内土地定级,国家土地管理局已颁布了《城镇土地定级规程》(试行),主要采用多因素的土地区位分析方法进行划分。在实际工作中,主要根据各城镇特点,选择能反映城镇土地区位和土地收益差异的商业繁华条件、交通条件、基础设施状况、环境状况、人口状况等方面的因素和因子,采用一定的量化方式,将这些因素指标换算成不同的分值,再根据各因素对土地质量的影响程度和重要性,确定各因素权重,将各因素分值加权求和,计算各单元总分值,根据总分值高低初步划分土地级别。最后在土地级别的基础上测算土地级差收益和级别经济效益,进行收益拟合和级别修正,得到最终的土地级别。

(二)评估基准地价

有了土地等级就可以在此基础上测算土地收益(地租),用各级土地上抽样调查获得的利润、租金等经济数据,进行土地级差收益测算,确定各级别土地上各类用地的土地收益(地租),将得到的土地收益(地租)还原出各级土地不同用途的平均地价,同时采用收益法、剩余法、比较法等市场调查方法对市场上各种土地交易行为进行分析,分离出地价,并且调查当地的征地拆迁和开发费用,采用成本逼近法估算地价,这样从成本和市场两方面,对还原得到的地价进行修订确定各级土地的基准地价。

(三)评估地块的标定地价

在基准地价的基础上,进一步分析影响具体地块价格的因素和影响强度,对各区域内交易地价最高、最低实例及标准宗地的交易价、地块条件进行对比分析,采用比较法或内插法确定区域内各因素不同条件下的修订系数及相应的指标条件,同时用市场交易实例对各修正系数进行检核和调整,最后编制出各类因素修正系数表,建立本城镇标定地价评估标准,这样在地块发生出让、转让、出租、抵押时,土地管理部门就可以对土地使用权出让、转让、出租、抵押年限、当时土地市场供求状况、土地收益、用途、地块外部条件(区域因素)、地块形状、大小、容积率等

自身条件(个别因素)、政府产业政策等进行具体分析,对照因素修订系数表进行修订,得到某地块在特定时间内的标定地价,

一般来说,地块的标定地价可按下式修订:

标定地价=基准地价×行业修正系数×批租年期修正系数×（1+区域因素修正系数）×（1+个别因素修正系数）×(1+时间修正系数)

截止目前为止,全国已有250多个城市(含县城镇)按上述方法完成了土地定级工作,其中40多个城市全面完成了定级估价工作,其成果已在征收土地使用税、费、土地使用权出让、转让、出租、抵押和划拨土地使用权管理以及土地市场管理中发挥重要的作用。

三、建立健全地价管理制度

地价管理制度是维持合理的地价水平、管好土地市场的基本保证,因此,在土地估价的基础上,当前还急需建立健全地价管理制度。

（一）加强土地(使用权)出让的计划管理,实行出让底价分级审批制度

土地是重要的生产资料,在社会主义有计划商品经济活动中,土地使用权可以在市场上流动,但其不同于一般商品,必须强化管理,严格控制各地的土地出让供给总量。土地出让计划管理和出让底价分级审批制度是加强中央宏观调控能力、指导土地出让的重要手段,根据国际投资倾向和资金量以及我国产业布局的安排,对出让土地的数量进行计划管理,在发挥地方出让土地积极性的同时,运用计划和地价两个手段控制出让总量,引导投资方向。同时,土地出让计划还是保证土地市场稳定发展的必要条件,地价与出让土地的数量密切相关,不少外商对我国出让土地无计划或计划不明确很不放心。因为计划不公布,外商对出让土地的多少和种类不摸底,就很难做投资决策和安排,多是采取观望态度,影响土地出让的正常进行。

在政府控制土地供应总量的同时,土地使用权出让的价格水平,也直接影响整个土地市场中的地价水平。因此,在加强土地使用权出让计划管理的同时,必须加强土地使用权出让价格管理,通过建立出让底价分级审批制度,防止竞相压价,保持地价的合理水平。

（二)建立基准地价定期公布制度

公布地价是地价管理完善国家的通行制度,目前条件下,我国应首先建立准地价公布制度,即将各地区根据国家统一标准测算的基准地价公开发布,并定期公布土地价格变动指数,以发挥政府估价的控制和导向作用。

基准地价是不同土地级别、不同用途的平均地价。公布基准地价并不影响我国土地使用权出让决策,因为出让底价等的确定更多是依靠地块标定地价。但公布基准地价可以使投资者了解投资地区的地价水平，对选择投资方向和地点有很大帮助,有利于吸引资;同时,公布基准地价有利于增强政府办事透明度和改善投资环境,有利于发挥政府的价格导向作用,也有利于海内外了解地价信息和加强社会监督。从国内来看,今年土地管理的重点是清理整顿土地市场,加强划拨土地使用权管理。划拨土地使权转让、出租、抵押等,都要到土地管

理部门登,并补交出让金,而确定补交出让金的标准也要求公布基准地价,目前我国不少城市如深圳、抚顺、温州、重庆等已逐步实行这一制度。

(三)建全土地登记制度,严格监督和调控地价

土地的权属登记制度已在全国逐步建立起来，但由于对土地在经济活动中发生变化的登记工作还不够完善,使中央和地方各级政府对土地使用权出让、转让、出租、抵押的情况无从掌握,无法对土地市场地价行管理和核收土地收益。因此,需要进一步完善地登记制度,加强对土地出让、转让出租、抵押等活动的登记。凡涉及土地权属、面积、界址等变化的社会经济活动,都必须向土地管理部门申请土地登记。在登记时,土地管理部门要以基准地价和标地价为依据,加强对申报地价和租金的审核,完善时基准地价、标定地价、地价优惠额、成交地价、租金、抵押及土地他项权力状况的登记,并通过计算地增值、收取相关税费、行使优先购买权和规定高限价等措施,调控地价,维护合理的价格水平,保证土地市场的正常运行。目前,温州、深圳等城市已逐步完善土地登记制度,通过登记对房地产必易和地价进行严格管理,并进行适当的土地收益分配。实践证明,完善土地登记制度是管理地价、土地市场和合理分配土地收益的核心和具体手段。

四、加快池价评估步伐,切实加强划拨土地使用权管理

目前,各地区根据全国土地管理局长会议和土地使用制度改草座谈会精神,进一步深化城镇国有土地使用制度改革,认真清理整顿土地市场,切实加强划拨士地使用权管理。要搞好此项工作,必然涉及到如何确定补交出让金的标准?如何合理分配土地收益?这直接牵扯到地价标准和地价体系。国家土地管理周【1992】第1号令《划拨土地使用权管理暂行办法》规定:补交土地使用权出让金,应区别土地使用转让、出租、抵押等不同方式,按标定地价的一定比例收取,最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县土地管理部门根据基地价,按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。因此,已评估地价的城镇，要以标定地价为依据核定补交出让金的标准；尚未完成土地定价估价的城镇，为满足贯彻实施《划拨土地使用权管理暂行办法》的急需,可根据当地实际情况,结合清理整顿土地市场,选用下列方法首先评估土地使用权出让、转让、出租、抵押区域的临时基准地价和标定地价。土地使用权转移频繁的城镇,调查已成交的实例,用收益法、剩余法、成本逼近法分离出每个样点的地价,同时按土地利用形态、商业、交通条件、用地类型和地价差异划分出不同的区域,按区域和用地类型进行地价归类,以区域内各用地类型地价样点平均地价作为区域内该类用地的“临时基准地价”;土地使用权转移量少的城镇,以发生土地使用权转移、出租区域平均征地拆迁开发费用的125-140%作为区域“临时基准地价”。在根据基准地价核定标定地价时,若当地尚未编制出标定地价评估系数表,为应急需,可暂只作批租年期修正,核定出临时标定地价,条件具备后再逐步完善。有一定房地交易、出租样点但又不能满足评估临时基准地价的城镇,若城镇规模较小,内部地价差异不大,可以城镇整体为单位,用收益法、剩余法等方法计算该城镇地价、地租占交易总额的平均比例。若城镇内部不同区域地价、地租占总交易额的比例差异较大时,应分区域分地类分别测算比例系数,在地块发生土地使用权出让转让、出租、抵押时,由土地管理部门]根据申报交易总额和平均比例系数直接核定该地块的临时标定地价。目前在确定补交出让金额时,可暂以临时标定地价为标准核定,同时,各地在工作中要积极开

展基准地价和标定地价评估,尽快建立健全地价体系,以科学合理确定补交出让金标准,切实加强划拨土地使用权管理。

为配合土地使用制度改革和清理整顿土地市场,国家土地管理局地籍司今年提出地籍管理工作要在抓好初始地籍建立的同时,重点抓好城镇土地使用权出让、转让、出租、抵押的变更登记和土地定级估价工作。通过土地登记,强化地政管理;通过土地定级估价,加强地价管理,代表国家核收土地收益。对于定价估价工作,今年要抓紧制定《土地估价规程》、《地价评议书标准》及相关规定,切实抓好城镇土地定级估价培训班,积极推动各地定级估价工作开展。同时积极筹组成立国家土地估价委员会及其办事机构。

从各地情况看,四川省及省内重庆市、成都市、乐山市、河南省新乡市等城市已先后成立了土地估价委员会及其办事机

构,四川省还颁布了《四川省地价评估暂行办法》等一系列规章,为开展地价评估与管理以及土地使用制度改革奠定了基础。因此,在国家规定出台前,各城镇可参照四川等地做法,积极开展地价评估。同时逐步组建地价评估管理机构和办事

机构,制定相应的地价评估管理办法和地价评估人员、评估机构的资格认证办法,抓紧培训土地估价专业人员,切实加强地价评估与管理,以满足划拨土地使用权管理和深化土地使用制度改革的需要。